21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者周瀟梟 北京報(bào)道 2025年上半年，我國(guó)發(fā)行地方政府債券5.49萬(wàn)億元，“化債”置換債券密集發(fā)行、今年更加積極的財(cái)政政策靠前發(fā)力，是推動(dòng)地方債放量發(fā)行的主要原因。

其中，置換隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模接近1.8萬(wàn)億元，發(fā)行進(jìn)度接近90%；新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模2.16萬(wàn)億元，占全年額度的近50%。

具體來(lái)看，“化債”是上半年地方債的頭等要?jiǎng)?wù)，有1.8萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)的再融資債券，還有4648億元用于存量項(xiàng)目的新增專項(xiàng)債券。當(dāng)然，新增項(xiàng)目建設(shè)支出，是僅次于“化債”的第二大用途。先緩釋存量債務(wù)壓力，再來(lái)建設(shè)新項(xiàng)目，無(wú)疑是務(wù)實(shí)的選擇。

尤值一提的是，6月土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模進(jìn)一步提升，上半年土儲(chǔ)專項(xiàng)債共計(jì)發(fā)行約1925億元。部分省份的土儲(chǔ)專項(xiàng)債著重用于回收存量閑置土地，這是穩(wěn)樓市的重要舉措，有助于緩解房地產(chǎn)鏈條上各方資金壓力，但是短期內(nèi)對(duì)投資的提振效果不夠明顯。

展望下半年，三季度仍是各省密集發(fā)債的窗口期，尤其是新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模有望進(jìn)一步提升。上半年新增專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度僅僅過(guò)半，下半年還有進(jìn)一步提速的空間，以期更好地提振地方基建投資。

“化債”是上半年第一要?jiǎng)?wù)

上半年我國(guó)地方債發(fā)行規(guī)模5.49萬(wàn)億元，其中，新增債券發(fā)行規(guī)模近半，年內(nèi)置換隱性債務(wù)接近尾聲。

今年新增地方政府債券規(guī)模進(jìn)一步提升，包括8000億元列入赤字的地方一般債券，4.4萬(wàn)億元地方專項(xiàng)債券。今年更加積極的財(cái)政政策，上半年實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度與時(shí)間序列相當(dāng)。具體來(lái)看，上半年新增一般債券發(fā)行4520億元，占全年額度的57%；上半年新增專項(xiàng)債券發(fā)行2.16萬(wàn)億元，占全年額度的49%。

上半年“化債”資金的加快密集發(fā)行，一定程度上影響了新增債券的進(jìn)度。2024年11月，中央明確一次性提升地方債務(wù)上限6萬(wàn)億元，在2024年到2026年的三年時(shí)間里，每年安排2萬(wàn)億元債券用于置換存量隱性債務(wù)；從2024年開(kāi)始，連續(xù)五年每年從新增專項(xiàng)債中安排8000億元專門(mén)用于化債。

目前來(lái)看，上半年置換隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債發(fā)行近1.8萬(wàn)億元，置換債券發(fā)行進(jìn)度約90%，僅剩下部分收尾工作；上半年用于存量項(xiàng)目的“特殊”新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模為4648億元，占上半年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的22%。這兩部分“化債”資金合計(jì)約2.26萬(wàn)億元，是上半年地方債資金使用的第一大用途。

需要指出的是，4月底財(cái)政部給各省下達(dá)了第二批新增債券額度，至此今年地方債的全部額度悉數(shù)下達(dá)。今年4.4萬(wàn)億元地方新增專項(xiàng)債額度，主要用于項(xiàng)目建設(shè)、補(bǔ)充政府性基金財(cái)力、解決拖欠企業(yè)賬款等。其中，解決拖欠企業(yè)賬款屬于今年的單列項(xiàng)目，凸顯出這項(xiàng)工作的重要性。5月以來(lái)，多個(gè)省份陸續(xù)審議通過(guò)新增地方債的分配方案，部分省份為“清償企業(yè)賬款”安排了較大比例的額度。

化債是地方政府急切需要解決的問(wèn)題。除了今年2萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債密集靠前發(fā)行之外，今年6月份當(dāng)月新增專項(xiàng)債中42%的額度用于“化債”，同樣也反映了地方對(duì)“化債”的急切需求。

隨著置換隱性債務(wù)債券發(fā)行接近尾聲，新增專項(xiàng)債有了更大的發(fā)行空間。6月當(dāng)月地方新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模5271億元，為今年以來(lái)的月度最高。不過(guò)，其中有2224億元新增專項(xiàng)債資金，并未披露具體項(xiàng)目的“一案兩書(shū)”（即項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、法律意見(jiàn)書(shū)），意味著這些資金投入到存量項(xiàng)目，屬于“化債”類的資金。6月當(dāng)月，化債資金占新增專項(xiàng)債比重高達(dá)42%，為年內(nèi)月度最高。

下半年穩(wěn)增長(zhǎng)需要加力

上半年“項(xiàng)目建設(shè)”是僅次于“化債”的地方債第二大資金用途。上半年，地方新增一般債發(fā)行4520億元，主要用于公益性資本支出；刨除“化債”資金的新增專項(xiàng)債規(guī)模近1.7萬(wàn)億元，主要用于有一定收益的項(xiàng)目建設(shè)等，這兩項(xiàng)資金合計(jì)2.15萬(wàn)億元。

不過(guò)，這2.15萬(wàn)億元資金中，有部分用于收儲(chǔ)存量土地、存量商品房的專項(xiàng)債資金，對(duì)當(dāng)期基建投資的拉動(dòng)作用比較有限。

5、6月份以來(lái)，收儲(chǔ)類的專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模在不斷提升。6月當(dāng)月，山東、安徽、上海、北京、湖南等多個(gè)省份發(fā)行了土儲(chǔ)專項(xiàng)債，6月發(fā)行規(guī)模超過(guò)800億元，為今年以來(lái)的月度最高。上半年，北京、廣東、四川、福建、浙江等十個(gè)省份，共計(jì)發(fā)行了約1925億元土儲(chǔ)專項(xiàng)債。

其中，上海上半年發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債462億元，廣東發(fā)行約323億元，湖南發(fā)行約239億元，居于前列。不同省份土儲(chǔ)專項(xiàng)債的資金用途有區(qū)別，像北京、上海主要用于新增收儲(chǔ)項(xiàng)目，用于土地平整、前期基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)等；其他省份的資金，部分用于收儲(chǔ)存量閑置土地，部分用于新增收儲(chǔ)項(xiàng)目。

依據(jù)各省公開(kāi)披露的擬收購(gòu)的閑置土地信息，下半年收儲(chǔ)閑置土地仍然是新增專項(xiàng)債的重要投向。據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至6月22日，有26個(gè)地區(qū)公示了收購(gòu)存量閑置土地項(xiàng)目的具體信息。項(xiàng)目累計(jì)覆蓋4259塊宗地，資金規(guī)模（含擬定）約4776.48億元。

華西證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉郁表示，上半年，地方新增一般債和新增專項(xiàng)債合計(jì)發(fā)行量占全年額度的50.2%，該進(jìn)度在近六年中僅快于2021年和2024年。展望下半年，地方新增債券的發(fā)行規(guī)模將進(jìn)一步提速。截至6月30日，從各地公布的三季度地方債發(fā)行計(jì)劃來(lái)看，各地?cái)M發(fā)行新增債券約1.69萬(wàn)億元，其中新增專項(xiàng)債1.47萬(wàn)億元，新增一般債2166億元——三季度地方債發(fā)債規(guī)模較二季度將進(jìn)一步提升。

中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，2025年化債資金前置發(fā)行，帶動(dòng)了上半年地方債發(fā)行規(guī)模創(chuàng)下歷史新高。但是，化債資金集中落地，也一定程度擠壓了新增地方債的發(fā)行，地方政府項(xiàng)目開(kāi)工受到一定限制。展望下半年，新增地方債發(fā)行加速的必要性增大。預(yù)計(jì)三季度新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模有望接近2萬(wàn)億元，除了項(xiàng)目建設(shè)之外，也將側(cè)重用于化解債務(wù)、清償拖欠企業(yè)賬款、收儲(chǔ)土地等三方面。

部分試點(diǎn)專項(xiàng)債“自審自發(fā)”的省份，還在進(jìn)行其他有益的探索。6月26日，北京發(fā)行了一批新增專項(xiàng)債，其中有100億元資金用于北京市政府投資引導(dǎo)基金。各地政府投資引導(dǎo)基金側(cè)重于支持各地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)政府出資的耐心資本，來(lái)更好地引導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

去年底，國(guó)務(wù)院辦公廳推出“專項(xiàng)債新政”，擴(kuò)大了專項(xiàng)債用作資本金的范圍，將信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施納入支持范圍?！皩ｍ?xiàng)債新政”還明確指出，鼓勵(lì)安排專項(xiàng)債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但僅限用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；專項(xiàng)債券不得投向一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

展望下半年，考慮到外部不確定性依然較大，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)仍在調(diào)整進(jìn)程中，國(guó)內(nèi)有效需求存在不足，經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行需要穩(wěn)增長(zhǎng)政策加以支持。

6月24日，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安向十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議作2024年中央決算報(bào)告時(shí)表示，下一步，將加快政策落地，盡早發(fā)行和使用超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專項(xiàng)債券等，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和帶動(dòng)效應(yīng)，支持做好“兩重”、“兩新”等工作，推動(dòng)促消費(fèi)、擴(kuò)投資、穩(wěn)外貿(mào)、惠民生等政策早見(jiàn)效、多見(jiàn)效。用好用足更加積極的財(cái)政政策，根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)推出增量?jī)?chǔ)備政策，著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期，全力鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基本面。